Чому директори шкіл не повинні займатися ремонтами

В українському публічному просторі дедалі частіше з’являються тривожні повідомлення правоохоронних органів про кримінальні провадження щодо керівників закладів освіти. Ці справи стосуються порушень законодавства, скоєних під час проведення будівельних чи ремонтних робіт, зокрема й облаштування укриттів, повідомляє освітній омбудсмен.

З огляду на те, що у більшості виявлених ситуацій керівник закладу освіти самостійно укладав договір та підписував відповідні документи, виникає гостра дискусія: чи повинен директор школи брати на себе відповідальність за будівництво, чи повинен він мати спеціальні знання в цій сфері та як система може захистити освітян від небезпеки кримінального переслідування?

Експертна думка: Перекладання відповідальності за організацію будівельних робіт на керівників, які об’єктивно не володіють необхідними компетенціями, спричиняє їх перевантаження додатковими обов’язками і відволікає від безпосередніх освітніх функцій.

Небезпечна відповідальність: Масштаби кримінальних проваджень щодо освітян (Ч. 5 ст. 191, ст. 364, ст. 367 КК України)

Проблема не обмежується одиничними випадками. Правоохоронні органи фіксують закупівлю товарів і здійснення робіт, які не відповідають державним будівельним нормам та умовам (зокрема безпековим), що призводить до значних матеріальних збитків для бюджету.

Керівників закладів освіти підозрюють у вчиненні злочинів, пов’язаних зі зловживанням владою або службовим становищем (ст. 364 КК України) та службовою недбалістю (ст. 367 КК України).

Розглянемо лише кілька резонансних прикладів з регіонів, де фігурують керівники освітніх установ:

1. Чернігівська область: Директорці школи та бухгалтерці повідомили про підозру у заволодінні чужим майном в особливо великих розмірах (ч. 5 ст. 191 КК України). Збитки бюджету склали понад 1,5 мільйона гривень через закупівлю будматеріалів за завищеними цінами. В іншому випадку директора ліцею підозрюють у службовій недбалості при привласненні понад 3,2 млн грн бюджетних коштів під час капітального ремонту харчоблока.
2. Київська область: Двоє директорів закладів освіти підозрюються у зловживанні службовим становищем (ч. 2 ст. 364 КК України), що призвело до тяжких наслідків. Керівники підписали акти прийняття укриттів, які не відповідали державним будівельним нормам та технічній специфікації. Судові експертизи підтвердили відсутність належних захисних властивостей, що спричинило безпідставне перерахування підряднику майже 10 млн грн.
3. Черкаська область: Директор школи отримав обвинувальний акт за службову недбалість (ч. 2 ст. 367 КК України). Закуплене швидкоспоруджуване укриття не повною мірою відповідало вимогам ДСТУ; зокрема, була відсутня проєктна документація для перевірки гідроізоляції та жоден вхід не забезпечував доступність для осіб з інвалідністю (відсутність пандусів). Збитки громаді склали понад 3 млн грн.
4. Житомирська область: Директорку ліцею визнано винною у службовій недбалості (істотна шкода згідно зі ст. 364 КК України) за затвердження кошторису із завищеними цінами на матеріали, які не мали конкретних якісних характеристик. Завдані збитки склали понад 200 тис. гривень.

Наголошується, що частина цих проваджень може бути пов’язана саме з некомпетентністю директорів у питаннях будівництва, чим, у свою чергу, можуть скористатися недобросовісні особи.

Чому освітяни не є будівельниками: відсутність необхідних компетенцій

Освітяни не повинні володіти компетенціями, що стосуються державних будівельних норм, технічного нагляду, будівельної чи економічної експертизи. Вони не мають знань про особливості будівництва захисних споруд і не можуть якісно здійснити моніторинг та аналіз цін на матеріальні ресурси. Ці вимоги не передбачені жодними профільними законами, включно із Законом України “Про освіту”.

Крім того, залучення до ремонтних чи будівельних робіт керівників, працівників, чи батьків, які не є фахівцями, може становити небезпеку для життя і здоров’я учасників освітнього процесу. Таку діяльність мають провадити лише ліцензовані компанії, які забезпечують використання безпечних та якісних будівельних матеріалів.

Хто насправді відповідає за укриття?

Відповідно до законодавства, створення, використання, утримання, експлуатація та реконструкція об’єктів фонду захисних споруд, а також реалізація заходів щодо забезпечення потреб в укритті населення належать до повноважень органів місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 19 Кодексу цивільного захисту України).

Незважаючи на це, замовниками будівельних робіт, капітального ремонту чи технічного нагляду виступають найчастіше саме конкретний заклад освіти чи орган управління освітою. Хоча існують випадки, коли замовниками виступають окремі державні/комунальні підприємства, департаменти обласних державних адміністрацій чи відділи/управління ОМС (наприклад, житлово-комунального господарства, будівництва).

Проблеми публічних закупівель і фінансова неспроможність

Проблема посилюється відсутністю спеціалізованого персоналу. У комунальних закладах освіти часто відсутні штатні фахівці з питань будівництва та юристи для підготовки документації, проведення тендерів та консультування щодо ризиків.

Хоча Закон України “Про публічні закупівлі” вимагає призначення уповноваженої особи, відповідальної за організацію та проведення закупівель, ця особа, як правило, повинна мати вищу юридичну або економічну освіту.

Типові штатні нормативи закладів освіти не передбачають посади фахівця з публічних закупівель, а самі заклади часто не мають фінансового ресурсу для призначення додаткових фахівців. Будівництво є складною сферою, що вимагає саме профільних фахівців, і одна уповноважена особа не може досконало володіти всіма особливостями закупівель (від харчових продуктів до ІТ-послуг і будівництва).

Аудит Рахункової палати: причини неефективності

Результати міжнародного паралельного аудиту ефективності «Цивільний захист у комунальних закладах загальної середньої освіти» підтвердили системну проблему.

Визначення на місцевому рівні замовниками виконання будівельних робіт закладів освіти та/або органів управління освітою, які не мали кваліфікованого персоналу та досвіду реалізації подібних проєктів, є однією з ключових причин неефективного управління бюджетними коштами.

Аудит виявив порушення чинного законодавства та недоліки на всіх етапах реалізації проєктів, включаючи розроблення проєктної документації, проведення закупівель та приймання виконаних робіт.

Серед основних чинників, що спричинили неефективне використання коштів, зазначають:

• Недотримання вимог законодавства щодо моніторингу цін на товари та послуги.
• Заміна підрядниками окремих матеріалів без проведення відповідної експертизи.
• Включення до оплати невиконаних будівельних робіт.
• Неналежне виконання своїх обов’язків особами, що здійснювали технічний нагляд.

За підсумками аудиту, обласним військовим адміністраціям було надано рекомендації пропонувати ОМС визначати замовниками робіт органи, установи та організації, які мають кваліфікований персонал і відповідний досвід втілення подібних проєктів.

Висновок: фокус на освіті, а не на будівництві

Для забезпечення ефективного управління бюджетними коштами та гарантування безпеки, необхідно, щоб замовником будівельних робіт чи ремонту споруд закладів освіти, включно з цивільним захистом, виступали ті управління, відділи, державні чи комунальні підприємства, які наділені необхідними компетенціями та мають відповідний персонал.

Перекладання цієї відповідальності на керівників закладів освіти, які об’єктивно не можуть контролювати складні будівельні процеси через відсутність спеціальних знань, створює високі юридичні ризики для освітян та призводить до неефективного використання державних коштів. Директори мають зосередитися на своїх прямих обов’язках: організації та забезпеченні освітнього процесу.